Migrations : privilégier une approche transversale d’accès aux droits pour sortir du débat identitaire

Joséphine Meyer, Coline Morterolle, Agathe Foucher, Alice Gotheron
– Université Paris 1 – Panthéon Sorbonne

Le 6 février 2020, nous organisions la première conférence du cycle « Les Tables Rondes de la revue Alternatives Humanitaires et de Médecins du Monde », sur le thème « Entre politiques répressives et nécessaire solidarité vis-à-vis des migrants : quelle voie pour les ONG ? ». Une conférence animée par Boris Martin, rédacteur en chef de la revue Alternatives Humanitaires et Christian Reboul, référent Migration Droits & Santé à Médecins du Monde. Avec la participation de :

  • Sara Prestianni, association ARCI (Italie), membre du Conseil de Migreurop et du comité exécutif de EuromedRights
  • Luc Derepas, ancien directeur général des étrangers en France (DGEF) au ministère de l’Intérieur
  • Arnaud Veïsse, médecin, directeur général du COMEDE (Comité pour la santé des exilés)
  • Matthieu Tardis, chercheur au Centre migrations et citoyennetés de l’Institut français des relations internationales (IFRI)

Quatre étudiantes du Master II Développement et Aide Humanitaire de l’Université Paris 1 – Panthéon Sorbonne, nous livrent la synthèse des échanges.

Après un état des lieux des politiques en matière de migration, il a été question de leur impact comme de celui des pratiques sur la prise en charge des personnes migrantes et sur le travail des ONG. Comment travailler dans ces conditions et dans un cadre aussi contraignant ? Quelles sont les stratégies mises en place par les ONG et celles à inventer pour contourner un tel cadre ?

Les migrations européennes et la réponse de l’Union européenne (UE)

Boris Martin invite Matthieu Tardis à dresser un tableau rapide de ces migrations vers l’Europe, avant de parler de leurs impacts sur les politiques et inversement. Le chercheur rappelle en préambule que l’Europe est le deuxième continent d’accueil, après l’Asie, mais aussi le deuxième continent d’émigration. Il précise également que les migrations sont en grande majorité régionales : 95 % des réfugiés se trouvent en dehors des pays de l’OCDE. Au sein de l’Union européenne (UE) en 2018, 3,2 millions de titres de séjour ont été accordés à des ressortissants de pays tiers, dont 500 000 à des Ukrainiens, puis viennent les ressortissants Chinois, Indiens et arrivent seulement ensuite les Syriens.

Matthieu Tardis souhaite ainsi recentrer le débat des migrations sur les arrivées irrégulières sur les côtes européennes. La situation de 2019 n’est plus celle de 2015, qui était exceptionnelle : plus d’un million de personnes sont arrivées sur le territoire en 2015, par  voie terrestre ou maritime, principalement sur les côtes grecques. Face à cette crise humanitaire, l’UE a pris de nombreuses décisions dans l’urgence, autour du dyptique « responsabilité-solidarité »(1)IOM, Le nombre d’arrivées de migrants et de réfugiés en Europe atteint le million en 2015, 22 déc. 2015, Site ONU migration. Disponible à : https://www.iom.int/fr/news/le-nombre-darrivees-de-migrants-et-de-refugies-en-europe-atteint-le-million-en-2015 :

  • Le volet « responsabilité » s’est matérialisé par davantage de contrôle aux frontières, plus de garde-côtes, notamment avec l’agence Frontex, et par des mesures d’identification via le système des hotspots ;
  • L’aspect « solidarité », s’est, quant à lui, traduit par une solidarité financière principalement à destination de la Grèce et par une mesure de répartition qui s’est cependant soldée par un échec.

À la suite de ces mesures d’urgence, l’UE avait souhaité souhaité prendre des décisions plus structurelles concernant la politique migratoire, mais elles n’ont pas vu le jour. Juin 2018 a été le théâtre de trois tournants majeurs :

  • les ministres ont acté leur mésentente sur la réforme Dublin, désaccord qui portait sur la question de la solidarité européenne ;
  • pour la première fois, un bateau humanitaire de sauvetage – L’Aquarius – s’est vu refuser le débarquement ;
  • la crise gouvernementale allemande dans un contexte électoral a eu un impact : l’Allemagne a conclu des accords bilatéraux avec les différents pays de l’Union européenne, afin d’appliquer l’accord Dublin.

Ce blocage politique a eu pour impact de transférer la responsabilité de la gestion des flux migratoires vers les États tiers, l’accord entre l’UE et la Turquie de 2016 étant notamment dupliqué par la suite avec d’autres pays d’Afrique du Nord. En termes de respect des droits humains, Christian Reboul explique qu’il est dangereux de signer des accords avec des États qui ne sont pas fiables, qui risqueraient d’affaiblir l’UE en fragilisant ses principes fondateurs.

Au sein des États-membres : les contextes de non-droit français et italien

Boris Martin sollicite les commentaires de Luc Derepas, ancien directeur général des étrangers en France (DGEF) au ministère de l’Intérieur, sur l’évolution du contexte et sur sa participation au rapport « Pour des politiques migratoires conformes à toutes les exigences de la République » adressé au gouvernement en janvier 2020(2)Commission européenne, Pour des politiques migratoires conformes à toutes les exigences de la République, 21 janv. 2020, Site Ec.europa. Disponible à : https://ec.europa.eu/migrant-integration/librarydoc/pour-des-politiques-migratoires-conformes-a-toutes-les-exigences-de-la-republique. Luc Derepas, en tant que membre du Conseil d’État, précise être tenu au devoir de réserve et ne prendra ainsi pas position sur les politiques. Il insiste sur le traumatisme causé par la crise migratoire de 2015, qui gèle la situation aujourd’hui. Son approche – et celle des 11 coauteurs du rapport – a été motivée par le constat que le système d’accueil crée en lui-même des situations de non-droit qui amènent des personnes à rester durablement en France sans pour autant être reconnues par le système juridique, administratif et légal. Ce système engendre au quotidien des situations de précarité, d’absence de droits et de maintien illégal sur le territoire. Le propos du rapport est d’affirmer la nécessité de dépolitiser le débat sur l’accueil et de sortir de ces situations de non-droit. Le rapport aborde également la problématique des déplacés environnementaux à laquelle notre système ne semble pas du tout préparé. Enfin, il conclut en rappelant les chiffres de l’AME selon lesquels 300 000 personnes en situation irrégulière ont effectué les démarches pour en bénéficier. Cependant, selon Luc Derepas, le nombre de personnes sans papier devrait être estimé à 500 000 personnes puisque toutes les personnes en situation irrégulière n’entament pas ces démarches tandis qu’ un grand nombre d’entre elles a vocation à rester sur territoire français.

Boris Martin interpelle ensuite Sara Prestianni, de l’association ARCI (Italie), membre du Conseil de Migreurop et du comité exécutif de EuromedRights, sur la situation en Italie et les obstacles que continue de rencontrer ce pays, ainsi que sur la politique qu’il conduit en matière de gestion des débarquement et des relations avec les États-Tiers.

L’Italie a décidé d’engager rapidement en 2013-2014 une mission de sauvetage en mer. À l’été 2017, les élections approchant, l’Italie accélère la signature de l’accord avec le gouvernement libyen afin de bloquer les frontières et, grâce à des financements européens, apporte son soutien aux garde-côtes libyens. 40 000 migrants sont alors refoulés en Libye et l’on constate une chute de 80 % des arrivées sur les côtes italiennes. À l’été 2019, un nouveau gouvernement accède au pouvoir. Le 2 février 2020, les accords avec la Libye ont été renouvelés pour 3 ans.

Sur la route de la Méditerranée centrale, l’accord de Malte d’octobre 2019 a posé les bases d’un système de répartition informel des personnes recueillies en mer Méditerranée entre quelques États volontaires. Cependant, aucun véritable changement n’est constaté à ce jour, excepté pour les débarquements.

L’insécabilité des questions relatives au droit de la santé et à la prise en charge des réfugiés

Boris Martin invite Arnaud Veïsse, médecin et directeur général du COMEDE (Comité pour la santé des exilés) à commenter la politisation de la prise en charge des exilés, et les impacts à attendre des mesures prises par le gouvernement français sur la santé des exilés. Arnaud Veïsse mentionne l’année 2007, qui marque une triste date avec la création du ministère de « l’Identité nationale »(3)Le ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire a été instauré sous la présidence de Nicolas Sarkozy par décret du 18 mai 2007. Il sera supprimé en 2010. au sein duquel des sanctuaires liés au droit de la santé, qui pouvaient prévaloir dans certains domaines et qui reconnaissaient le droit au séjour pour raison médicale (DASEM), ainsi que les questions d’accès à la protection maladie, ont progressivement été battus en brèche. En confiant en 2016 l’évaluation médicale à des médecins placés sous l’autorité du ministère de l’Intérieur, le taux de reconnaissance global du droit au séjour pour raison médicale est passé de 75 % à moins de 50 %.

La dernière réforme votée à l’automne présente des mouvements de recul sans précédent, qui aboutissent à un délai d’attente de 3 mois pour bénéficier de la sécurité sociale pour les demandeurs d’asile, et 6 mois au moins pour les sans-papiers. À cela s’ajoute la division par deux du maintien de droit à la sécurité sociale en cas de rejet de la demande d’asile, le délai étant désormais réduit à 6 mois.

Christian Reboul aborde les deux propositions de Luc Derepas contenues dans le rapport Immigration du 21 janvier 2020 : la réintégration des bénéficiaires de l’AME dans le régime général de la Sécurité Sociale, autrement dit la « fusion » des systèmes, et la suppression du délai de carence nouvellement imposé aux demandeurs d’asile pour accéder à la protection maladie.

La position de Luc Derepas et celle des co-auteurs du rapport, qu’il partage avec le Défenseur des droits, serait de basculer la prise en charge des bénéficiaires de l’AME dans la Protection Universelle Maladie (PUMA).

La réforme de 2016 du Droit Au Séjour pour Étranger Malade (DASEM), qui avait pour but d’objectiver la procédure, a transféré l’évaluation médicale au service médical de l’Office Français de l’Immigration et de l’Intégration (OFII), un organisme placé sous la tutelle du Ministère de l’Intérieur. Si Luc Derepas se félicite d’atteindre les objectifs en termes de collégialité et d’égalité de traitement, une baisse du taux d’avis positifs est cependant constatée.

Pour Arnaud Veïsse, les médecins ne devraient pas être sous l’autorité du Ministère de l’Intérieur mais plutôt du Ministère de la Santé, afin de garantir l’objectivité de ces procédures. Le COMEDE dénonce une « dégradation historique de la protection »(4)B. DEMAGNY, F. JOURNET, Durcissements du droit au séjour des personnes étrangers.ères malades Nouveau cadre réglementaire et Pratique(s) du service médical de l’OFII (2017-2019), Colloque Comede 14 juin 2019. Disponible à : https://www.comede.org/wp-content/uploads/2019/07/4.-F.-Journet-et-B.-Demagny.pdf depuis le transfert de compétences au service médical de l’OFII.

Les enjeux liés aux politiques d’externalisation des frontières

Christian Reboul demande ensuite à Sara Prestianni de détailler plus particulièrement l’enjeu des politiques d’externalisation et leurs conséquences sur la vie des individus. Selon elle, elles forment le point clé de la gestion des migrations au niveau européen. Elle prend notamment pour exemple la rencontre de La Valette de 2015 qui a abouti à la création du fonds fiduciaire pour l’Afrique. Provenant à 90% du Fonds Européen de Développement (FED), 91 millions d’euros de ce fonds fiduciaire européen servent à la formation des garde-côtes libyens. L’opacité de l’utilisation de ces fonds pose donc un problème de démocratie. Géopolitiquement, les impacts de l’externalisation des politiques migratoires vers des zones telles que la Libye ou la Turquie ne sont pas neutres puisque l’Europe ferme les yeux sur les dérives autoritaires de certains pays en échange de leur collaboration sur la question migratoire. Se pose alors la question de la responsabilité politique et juridique de l’Europe.

Christian Reboul recentre ensuite le débat sur la baisse du nombre d’arrivées en Europe et demande à Matthieu Tardis de manière volontairement provocatrice si cela peut être considéré comme un signe de l’efficacité des politiques européennes au sens de l’Union européenne. Pour le chercheur de l’IFRI, la responsabilité revient aux Etats-membres qui édictent les politiques européennes. Puisque le Parlement et la Commission ont moins de poids, cela peut signifier le retour à l’intergouvernementalité. Selon lui, la question de l’externalisation va revenir comme un boomerang pour les Européens, à la fois pour le cas turc et celui des pays africains. Des espaces de libre circulation en construction politique comme la CEDEAO sont en effet remis en cause. Matthieu Tardis soulève ainsi la construction de la définition d’une politique d’immigration en revenant sur la conversation précédente concernant la santé. Par exemple, si la question des migrants est considérée comme un sujet autonome, il convient de rappeler que la santé des personnes migrantes relève bien d’un enjeu de santé publique.

Concernant les ONG, qui exercent un travail de terrain, elles ne sont que peu voire pas consultées par les autorités. Une politique qui force les personnes à aller dans tel ou tel pays sera forcément un échec puisqu’elle est de plus en plus déconnectée du terrain. Par exemple à Calais, la seule réponse à été de nature coercitive jusqu’en 2014. Ce qui est positif depuis 2015 est la forte mobilisation des associations : le niveau local est devenu important, surtout en France. Christian Reboul rappelle alors que ce qui était inacceptable devient acceptable puisque l’on s’habitue aux campements, aux mauvais traitements.

Il sollicite alors l’avis de Luc Derepas sur la manière d’influer sur les politiques et les pratiques pour les rendre « conformes aux exigences de la République » pour reprendre le titre du rapport du 21 janvier 2020. Pour le coauteur, il faut simplifier les titres de séjour et le système obsolète qui fonctionne sur des principes et des procédures verrouillés.

Le rapport préconise que la question des migrations ne soit plus traitée par le ministère de l’Intérieur, mais par un haut-commissaire à l’immigration placé auprès du Premier ministre. Il insiste sur une vision interministérielle pour piloter l’ensemble des politiques de l’asile et des migrations. Le but est, pour les autres ministères ayant des politiques à mettre en place sur le sujet, de s’exprimer et de faire valoir leurs droits. Il est nécessaire aujourd’hui de permettre une prise en compte complète des enjeux liés à l’accueil et à l’accompagnement des étrangers (séjour, hébergement, accompagnement social, formation professionnelle…).

Sara Prestianni rappelle qu’une réforme produite par le Parlement européen, adoptée par le Conseil européen, a été bloquée. Elle rappelle également que dans la Convention de Genève, le non-refoulement est érigé en principe, et qu’il convient de le respecter.

Christian Reboul sollicite finalement Matthieu Tardis sur son point de vue, axé sur la recherche, et son rôle dans le débat public et la définition des politiques publiques en matière de migration. Matthieu Tardis se montre peu optimiste, puisque les chercheurs, tout comme les ONG, sont de moins en moins écoutés. La nouveauté réside dans la difficulté croissante de ce débat qui est devenu identitaire, et plus seulement migratoire. Mais combien de temps cela va-t-il durer ? Pour lui, une piste intéressante consisterait à sortir de la question migratoire pour voir comment les politiques sont faites au niveau national pour régler les problèmes du quotidien. Il explique en effet qu’il faut des mesures spécifiques pour les populations migrantes concernant la santé, le logement et l’emploi, mais dans un cadre de droit commun.

Joséphine Meyer – Diplômée de Sciences Po Strasbourg en études européennes et relations internationales, j’ai voulu poursuivre ma formation et me spécialiser dans le domaine de l’humanitaire en intégrant le master Développement et Aide Humanitaire de Paris I. Ayant réalisé mon mémoire de Master 1 sur le rôle du UNHCR en Asie du Sud, je suis notamment particulièrement intéressée par la question migratoire.

Coline Morterolle – Ayant effectué un Master 1 Europe et Affaires mondiales à Sciences Po Rennes, j’ai ensuite souhaité finaliser ma formation au sein du Master Développement et Aide Humanitaire pour développer des compétences en gestion de projet. J’ai réalisé plusieurs travaux relatifs aux migrations en Europe et en Amérique Latine et souhaite poursuivre sur cette voie.

Agathe Foucher – Au cours de mon Master 1 Europe et Affaires mondiales à Sciences Po Rennes, j’ai pu travailler sur les migrations en Europe et étudier plus particulièrement les problématiques rencontrées par les femmes migrantes. J’ai ensuite intégré le Master Développement et Aide Humanitaire de Paris I pour pouvoir me spécialiser en gestion de projet et continuer à étudier les questions migratoires.

Alice Gotheron – Après un Master en Droit International, j’ai complété ma formation au sein du Master Développement et Aide Humanitaire de Paris I. Particulièrement interpellée par les enjeux et le rôle du Témoignage et du plaidoyer dans l’aide humanitaire et le développement, je m’intéresse de près aux droits des personnes en migrations et des minorités.

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1. IOM, Le nombre d’arrivées de migrants et de réfugiés en Europe atteint le million en 2015, 22 déc. 2015, Site ONU migration. Disponible à : https://www.iom.int/fr/news/le-nombre-darrivees-de-migrants-et-de-refugies-en-europe-atteint-le-million-en-2015
2. Commission européenne, Pour des politiques migratoires conformes à toutes les exigences de la République, 21 janv. 2020, Site Ec.europa. Disponible à : https://ec.europa.eu/migrant-integration/librarydoc/pour-des-politiques-migratoires-conformes-a-toutes-les-exigences-de-la-republique
3. Le ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire a été instauré sous la présidence de Nicolas Sarkozy par décret du 18 mai 2007. Il sera supprimé en 2010.
4. B. DEMAGNY, F. JOURNET, Durcissements du droit au séjour des personnes étrangers.ères malades Nouveau cadre réglementaire et Pratique(s) du service médical de l’OFII (2017-2019), Colloque Comede 14 juin 2019. Disponible à : https://www.comede.org/wp-content/uploads/2019/07/4.-F.-Journet-et-B.-Demagny.pdf