Webinaire « Les enjeux de la localisation de l’aide » en partenariat avec le Centre for Humanitarian Leadership

En mai 2021, la revue Alternatives Humanitaires s’est associée au Centre for Humanitarian Leadership de Deakin University (Melbourne, Australie) pour une série de quatre webinaires en français dédiée aux enjeux contemporains du secteur humanitaire.

Le second webinaire de la série a eu lieu le 18 juin 2021 et portait sur les enjeux de la localisation de l’aide humanitaire. Animée par Boris Martin, rédacteur en chef d’Alternatives Humanitaires, le webinaire a réuni les intervenants suivants :

  • Dabagai Dabagai – Directrice Pays, Action Contre la Faim – Nigéria
  • Léon Koungou – Auteur et chercheur, Chaire Tocqueville en politiques de sécurité
  • Dr Oumarou Maidadji – Responsable DESK, Alima
  • Martin Péricard – Chef de projet à l’Agence française de développement et expert en éducation des sociétés civiles
  • François Sennesael – Doctorant, Département de politique et de relations internationales de l’université d’Oxford

Était également présente Segolen Guillaumat, co-directrice académique du Centre for Humanitarian Leadership.

Alternatives Humanitaires a proposé aux étudiants de son partenaire universitaire Bioforce de rédiger une synthèse des échanges de chaque webinaire de la série à venir. Cette initiative découle de notre volonté de compléter l’offre de lecture d’Alternatives Humanitaires – dont les contributions des trois numéros annuels sont rédigées par des acteurs de terrain et chercheurs chevronnés – en permettant aux futures générations de professionnels et de chercheurs qui disposent d’une expérience souvent plus limitée de participer eux aussi aux débats qui agitent le secteur de l’aide. Nous accueillons ici la synthèse de Romane Sothier, actuellement en formation aux métiers de la coordination et gestion de projets humanitaires à Bioforce.

Les propos des intervenants relayés ci-dessous n’engagent nullement les organisations auxquelles ils appartiennent.

Après une brève introduction par Segolen Guillaumat, Boris Martin présente le sujet de la conférence : la localisation de l’aide. Il souligne que la revue Alternatives Humanitaires, lancée en 2016 quelques mois avant le Sommet humanitaire mondial (SHM), a toujours suivi de près les enjeux de la localisation(1)Retrouvez la liste des articles publiés sur ce sujet dans la revue en bas de page [note de l’éditeur]..

Le Sommet humanitaire mondial et la localisation de l’aide

La discussion s’oriente d’abord sur le SHM et ses conséquences pour le programme de localisation de l’aide. Dabagai Dabagai rappelle qu’une partie des enjeux du Sommet était de déterminer comment mettre les acteurs locaux au centre de la réponse humanitaire. La question de la localisation s’articulait autour de plusieurs problématiques, dont la gestion des fonds humanitaires – ces derniers n’étant pas gérés directement par les acteurs locaux. À partir de ce constat, des engagements visant à faire évoluer les pourcentages des financements attribués directement aux acteurs locaux et à simplifier le reporting ont été pris. Le SHM représente donc le moment de formalisation de la problématique du rôle et de l’implication des acteurs locaux.

Bien qu’il semblât y avoir un certain unanimisme en 2016 sur le fait qu’il fallait faire davantage de place aux acteurs locaux, le Dr Oumarou Maidadji rappelle que certaines organisations non gouvernementales (ONG) et acteurs du secteur s’étaient montrés alors réticents face à ces initiatives. Il se présente néanmoins lui-même comme favorable à l’idée de localisation de l’aide, qu’il définit comme « la solidarité internationale pensée et délivrée localement ». Pour lui, le moment est venu de faire confiance aux acteurs locaux, qui sont en première ligne de la réponse humanitaire.

La localisation : quelle définition ?

Boris Martin propose ensuite de revenir sur la définition même de la localisation de l’aide. S’agit-il avant tout d’un critère financier, de faire transiter davantage de fonds dédiés à l’action humanitaire aux ONG locales et nationales ? Ou plutôt de rendre prépondérant le rôle des acteurs locaux, afin qu’ils soient des acteurs directs de la réponse humanitaire ?

Dabagai Dabagai estime qu’il est difficile de s’entendre complètement sur une définition. Elle constate que, sur le terrain, il existe deux principaux niveaux de tension concernant la localisation de l’aide. Le premier niveau concerne le rôle des acteurs locaux : elle juge légitime qu’ils réclament un rôle qui soit plus stratégique, notamment dans le cadre des prises de décisions. Ce n’est aujourd’hui pas le cas dans les pays où l’aide humanitaire est déployée, et cela en partie à cause de la complexité du corpus normatif humanitaire (enjeux de redevabilité auprès des bailleurs, de reporting, etc.). Le second niveau de tension réside, selon elle, dans un problème de différences de valeurs.

Cinq ans après le « Grand Bargain », quels changements ?

Boris Martin sollicite ensuite Martin Péricard afin de dresser un bilan factuel, cinq ans plus tard, du suivi des engagements pris en 2016 – notamment sur le plan financier. L’objectif était que 20 % des fonds transitent directement vers les acteurs locaux d’ici l’année 2020. Or, en 2021, ce sont seulement 2 % des fonds qui sont directement alloués aux acteurs locaux.

Martin Péricard réalise d’abord un rappel historique sur les origines de l’aide humanitaire, historiquement ancré dans une dynamique culturelle et des rapports de force hérités du système colonial où les pays du Nord viennent en aide des pays du Sud. Le biais direct de cela est celui de l’argent : le Nord donne, le Sud reçoit. De là naît un débat et une remise en question des valeurs et des effets de l’aide : est-elle contre-productive car assistancielle ?

Il cite ensuite des exemples positifs récents concernant la localisation et évoque certaines organisations qui ont tenté d’internationaliser les compétences, comme Action Aid, qui a installé son siège en Afrique du Sud. Il mentionne également l’Agence française de Développement (AFD) et son objectif de déconcentration visant à ce que 30 % du plan d’affaires soient gérés dans les pays à l’échelle régionale, et non plus depuis la France. Ces initiatives s’inscrivent dans un mouvement plus général dont l’Union Européenne fait partie – cette dernière n’ayant cessé, durant ces dix dernières années, d’augmenter les possibilités de financements de ses délégations dans les pays d’intervention.

Martin Péricard estime que les bailleurs et les organisations sont dans une phase d’évolution, mais qu’il s’agit d’un mouvement lent. De ces constats découle aussi celui du repositionnement des ONG du Nord, puisque la localisation aura pour effet une diminution des financements alloués à ces dernières, et que leur rôle dans un avenir « localisé » reste à déterminer.

Le lien entre localisation et décolonisation

Boris Martin souligne le fait qu’au Québec, on parle de « décolonisation » plutôt que de « localisation » de l’aide. La localisation peut-elle être le moyen de décoloniser l’aide humanitaire dans son ensemble ?

François Sennesael estime que la localisation est de nos jours utilisée comme un moyen mais ne représente pas une fin en soi. Avant la fin des années 1990, il existait une séparation stricte entre l’état de crise d’un pays et la normalité. Un changement a pris place à la fin des années 1990 avec l’apparition du paradigme de la résilience, lorsque les crises sont devenues cycliques et ont commencé à perdurer dans le temps – nécessitant plus d’interventions et davantage de financements. Il n’a alors plus été possible de faire de l’exceptionnalisme et il est devenu nécessaire de renforcer les compétences locales. Dès lors, les locaux n’étaient plus considérés comme des victimes mais comme des acteurs de première ligne.

Pour François Sennesael, c’est dans la question de la définition du « partenariat » que la décolonisation prend tout son sens. Si ce terme a de nombreuses significations, une valeur qui lui est propre est l’importance de la réciprocité et d’un objectif commun. Le problème aujourd’hui selon lui est que le partenariat Nord-Sud est inexistant. La construction coloniale que les pays du Nord se sont faite de l’homme africain fausse la possibilité d’un réel partenariat car il est, dès sa création, basé sur une forme d’asymétrie et d’instrumentalisation : l’acteur local est considéré par les pays du Nord comme un moyen d’arriver à leurs fins, et l’homme africain quelqu’un qui aurait besoin qu’on lui explique ce dont il a besoin car il ne le comprendrait pas. Si les pays du Nord lui reconnaissent de nombreuses qualités (le sens du partage, les valeurs, etc.), ils refusent de le voir dans sa singularité et souhaite le façonner à leur image, car ce qui est bon pour soi est supposé être bon pour l’autre(2)Pour approfondir le sujet, voir l’article de François Sennesael « Représentation d’autrui faussée, modernité négligée et partenariat tronqué : pourquoi il faut décoloniser le plaidoyer humanitaire », Alternatives Humanitaires, n° 15, novembre 2020, p. 128-141, https://alternatives-humanitaires.org/fr/2020/11/26/representation-dautrui-faussee-modernite-negligee-et-partenariat-tronque-pourquoi-il-faut-decoloniser-le-plaidoyer-humanitaire/. Il conclut en questionnant la possibilité d’une rencontre entre l’universel et le local.

Des changements structurels nécessaires

Boris Martin demande à Martin Péricard de quels changements structurels le système humanitaire a besoin pour mettre en œuvre la localisation. Il l’interroge notamment sur les effets de la déconcentration de l’AFD sur les objectifs de localisation.

Martin Péricard est d’avis que la déconcentration est trop récente pour en faire un bilan. Au sujet des changements structurels, il évoque les changements de dynamiques qui ont pu être observés récemment (par exemple lorsque l’Indonésie a refusé l’aide internationale lors du tsunami de 2018) et l’apparition de nouveaux acteurs avec des cultures différentes – comme la Chine, qui vient de créer sa banque de développement et dont la façon d’intervenir en tant que bailleur de fonds diffère culturellement de celle des pays du Nord. Il serait pertinent, selon lui, d’étudier la façon dont les acteurs locaux travaillent en coopération ou en partenariat avec de tels acteurs.

Les raisons de la réticence à la localisation

Une question de l’audience vient relancer le débat : est-ce que la réticence à impliquer les acteurs locaux n’est pas due, à tort ou à raison, à la faible expertise de ces acteurs mais aussi, et surtout, à leur capacité et/ou volonté de gérer efficacement et de façon transparente les fonds qui leur seront alloués ?

Pour Dabagai Dabagai, il est nécessaire de dépasser cette suspicion sur le non-respect des procédures et indispensable de repenser les termes du modèle de partenariat actuellement en place. Si la bonne gouvernance est effectivement nécessaire, elle estime que le modèle de partenariat actuel ne fonctionne souvent tout simplement pas car il s’agit d’un modèle unilatéral imposé par les pays du Nord aux acteurs locaux, qui n’ont pas forcément la même façon de penser ni d’agir.

François Sennesael souligne que le phénomène de décentralisation consiste pour l’instant à déplacer les mêmes personnes du siège sur place, alors que le plus important n’est pas de savoir où les décisions sont prises, mais plutôt de savoir comment et par qui elles le sont. On observe souvent un décalage entre les besoins des populations locales et ceux auxquels les acteurs internationaux souhaitent répondre. Cela pose la question de comprendre comment prendre en compte l’autre sans penser à sa place.

Les préjugés sur les ONG locales et nationales

Boris Martin soulève ensuite un non-dit sur la localisation : le terme « acteur local » évoque de petites associations sur lesquelles pèsent souvent, à tort ou à raison, des suspicions quant à leur fiabilité, tandis que le terme « acteur national » est souvent perçu comme faisant référence à des associations qui pourraient être trop dépendantes de l’État du pays où elles sont implantées. Le débat est ainsi souvent présenté sous l’angle d’un choix entre « l’incompétence » des petites associations ou la « dépendance » des plus grosses.

Selon le Dr Oumarou Maidadji, les ONG locales comme nationales ont pourtant de réelles capacités d’analyse car elles se trouvent au plus près des populations affectées, avec qui l’échange est nécessaire pour formuler de solutions adaptées aux besoins. Il estime aussi que la plupart des ONG nationales ne sont pas dépendantes vis-à-vis des États : elles sont en mesure de faire prévaloir leurs points de vue et sont basées sur les principes humanitaires. Il plaide pour que les pays du Nord en viennent à accepter, impliquer et considérer ces ONG locales et nationales, qui se sont beaucoup professionnalisées.

Revenant sur le terme d’« acteur national », Martin Péricard questionne à nouveau la définition de la localisation. Le fait qu’une grosse ONG possède des bureaux nationaux dans un pays donné peut être considéré comme de la localisation. Cette dernière peut être aussi définie comme le fait d’avoir des entités juridiques nationales. Ainsi, si ce n’est pas le statut juridique qui définit le phénomène de localisation, quels en sont les autres indicateurs ?

Il alerte aussi sur le fait de pousser trop loin la logique de la localisation, ce qui pourrait, selon lui, amener à une rupture des échanges, de l’interculturalité en provoquant un effet de repli sur soi.

Les effets de la pandémie de la Covid-19 sur la localisation

Boris Martin replace ensuite les enjeux de localisation dans le contexte de crise sanitaire actuel. Au début de la pandémie de la Covid-19, l’accès des acteurs humanitaires des pays du Nord aux pays d’intervention s’est considérablement restreint, laissant ainsi aux acteurs des pays du Sud la charge d’assumer les missions. Un an et demi plus tard, il apparait que ces derniers ont réalisé un travail de qualité. Faut-il y voir une chance inespérée de mettre concrètement en place la localisation ? Ou, au contraire, la pandémie retarde-t-elle encore sa mise en œuvre ?

Selon Dabagai Dabagai, la pandémie a permis une mise en lumière des capacités des pays du Sud à s’auto-soigner, à savoir répondre à leurs propres crises. La crise a effectivement accéléré la dynamique qui consiste à mettre en lumière l’importance des acteurs locaux, mais c’est néanmoins le rôle d’exécutant qui leur revient encore et toujours. Elle émet des doutes quant à un rééquilibre pérenne de la dynamique des pouvoirs en place.

Le Dr Oumarou Maidadji espère que la communauté humanitaire capitalisera sur cette expérience de la Covid-19 et réalisera qu’il est ainsi possible de mettre en œuvre la localisation de l’aide – d’autant plus que, selon lui, cette dernière ne va pas à l’encontre de son internationalisation. Localisation ne signifie pas arrêt des partenariats ou des collaborations : s’il s’avère qu’une crise dépassant les capacités des acteurs locaux éclate, l’aide internationale serait alors requise, et il n’y a donc là pas d’incompatibilité. L’objectif n’est pas d’éliminer définitivement l’aide internationale, mais plutôt de changer de paradigme en faisant en sorte qu’elle ne soit plus présente en permanence dans un pays.

Boris Martin interroge alors sur le risque, suite à la pandémie, de reproduire une forme de localisation opportuniste. Si les ONG locales furent en première ligne pendant la crise sanitaire, n’était-ce pas avant tout parce que les ONG internationales ne pouvaient pas accéder aux zones d’intervention – réduisant ainsi le rôle des ONG locales à celui de simples prestataires ? Pour le Dr Oumarou Maidadji, le but n’est surtout pas d’avancer vers cela. L’objectif est de travailler avec les ONG locales ou nationales, indépendamment du contexte (sécuritaire, accès aux bénéficiaires, etc.), pour que la réponse soit adaptée.

Conclusion

François Sennesael conclut en soulevant la question de la souveraineté, qu’il est selon lui capitale de prendre en compte pour faire en sorte que la localisation ne soit pas une nouvelle manière pour les pays du Nord d’accéder directement aux populations africaines en contournant l’État africain. En effet, en raison de son historique sur le plan colonial, l’Occident a tendance à considérer l’État central africain comme une force négative entravant les acteurs locaux, et il existe un risque que la localisation participe à cette manière de le contourner pour agir directement sur le terrain.

Amené à conclure, Martin Péricard se montre relativement optimiste vis-à-vis de la mise en œuvre de la localisation. C’est un processus qui prendra du temps, notamment pour des raisons financières, mais qui est déjà bien engagé. Il invite à un changement de paradigme, car, selon lui, la dichotomie entre pays pauvres d’un côté et les pays riches de l’autre perd en pertinence : nous faisons face à un mal développement mondial. Les frontières Nord/Sud s’effacent peu à peu et il faut désormais travailler sur des logiques de territoire à territoire et sur des enjeux communs. Dans dix ou quinze ans, selon lui, la question de la localisation ne se posera plus : il s’agira de trouver les moyens de régler ensemble les problèmes auxquels nous serons tous confrontés.

Biographie • Romane Sothier

Après avoir travaillé pendant deux ans et demi sur des chantiers de tramway en tant qu’ingénieure génie civil, Romane a choisi de réaliser une transition professionnelle et d’intégrer la formation de coordinatrice de projet de l’action humanitaire de Bioforce en janvier 2021. À la suite de cette formation, elle souhaite travailler dans la gestion de projets humanitaires et plus spécifiquement sur des projets incluant des activités de construction afin de pouvoir y apporter son expertise.

Pour aller plus loin…

Découvrez les articles d’Alternatives Humanitaires sur la localisation de l’aide :

« Le système d’aide à la Syrie : une localisation manquée » par Peter Harling, Alex Simon et Rosalie Berthier (numéro 4)

« De la résilience à la localisation, ou comment les slogans ne suffisent pas à réformer en profondeur le secteur humanitaire » par Perrine Laissus-Benoist et Benoît Lallau (numéro 6)

« Les leçons de la localisation : expériences croisées de la Fondation de France au Népal et en Indonésie » par Karine Meaux, Haryanti, Chaerul Umam, Bina Desa et Patrick Verbruggen (numéro 13)

« Localisation de l’aide : situation actuelle du débat et possibles impacts de la crise de la Covid-19 » par Martin Vielajus et Jean-Martial Bonis-Charancle (numéro 14)

« La localisation de l’aide au prisme de la Covid-19 : question de choix ou dernier recours ? » par Marie-Claude Savard, François Audet et Marie-Pierre Leroux (numéro 15)

References
1 Retrouvez la liste des articles publiés sur ce sujet dans la revue en bas de page [note de l’éditeur].
2 Pour approfondir le sujet, voir l’article de François Sennesael « Représentation d’autrui faussée, modernité négligée et partenariat tronqué : pourquoi il faut décoloniser le plaidoyer humanitaire », Alternatives Humanitaires, n° 15, novembre 2020, p. 128-141, https://alternatives-humanitaires.org/fr/2020/11/26/representation-dautrui-faussee-modernite-negligee-et-partenariat-tronque-pourquoi-il-faut-decoloniser-le-plaidoyer-humanitaire/