Les défis actuels de l’acceptation : de vieilles recettes à des problèmes nouveaux ?

Dans certains contextes ultra-violents et politiquement complexes dans lesquels se déploient les humanitaires, la démarche visant à bénéficier de l’acceptation des populations comme des forces en présence trouve ses limites. Pour l’auteur, il convient de repenser les modalités de travail et, le cas échéant, de savoir passer le témoin à d’autres intervenants.

En 1986, le long de la frontière afghano-pakistanaise, un chef tribal et militaire moudjahid m’a arrêté sur la route et m’a demandé qui m’avait donné le droit d’aider son peuple. Je me souviens que ma réponse portait sur le mandat de l’organisation, le souci humanitaire et le soulagement de la souffrance. Mais cet événement a constitué un électrochoc qui a été déterminant pour la suite de ma carrière humanitaire : une profonde prise de conscience que mes bonnes intentions et un « cadeau » unilatéral ne constituaient pas nécessairement un bon point de départ. D’après mon expérience, les acteurs humanitaires opèrent dans un espace situé à mi-chemin entre l’assistance aux faibles et la « dénonciation » des forts^[1]Didier Fassin, La Raison humanitaire. Une histoire morale du temps présent, Seuil, 2010., un espace étroit, surtout lorsque les enjeux sont importants et que la concurrence entre les parties d’un conflit vient à s’intensifier. Il m’est impossible de me souvenir d’une seule situation n’ayant pas nécessité une négociation robuste ou d’interminables palabres ; les efforts visant à garantir la poursuite de notre présence ont représenté au moins 50 % du travail. Pour moi, c’est un rappel que, même il y a trente-cinq ans, la négociation était déjà au cœur du geste humanitaire et que l’acceptation n’allait jamais de soi.

Je souhaite d’emblée lever toute ambiguïté : je ne suggère pas de cesser complètement d’avoir recours à l’acceptation comme stratégie, mais plutôt d’éviter de s’appuyer sur celle-ci lorsqu’elle n’offre qu’un simulacre de sécurité. L’acceptation n’est envisageable que lorsqu’une proportion considérable d’acteurs potentiellement antagonistes s’abstient de manière explicite d’user d’actions hostiles, et dispose de l’influence et du pouvoir de convaincre les autres de faire de même.

Bien que « l’âge d’or » durant lequel les agences humanitaires pouvaient mener leurs missions librement et sans trop s’inquiéter pour leur sécurité n’ait jamais vraiment existé, les professionnels chevronnés s’accordent néanmoins à dire que les temps ont changé. La décennie écoulée a vu de nombreuses introspections et des expérimentations autour des adaptations opérationnelles visant à réinventer le concept de l’acceptation dans le contexte de la gestion des risques de sécurité^[2]Larissa Fast and Michael O’Neill, “A closer look at acceptance”, Humanitarian Practice Network, June 2010, https://odihpn.org/magazine/a-closer-look-at-acceptance. Cette problématique n’a jamais été autant d’actualité. Ainsi les données indiquent qu’au cours de la seule année 2020, 160 travailleurs humanitaires ont été kidnappés lors de soixante incidents ayant eu lieu partout dans le monde^[3]Insecurity Insight, Aid workers kidnapped 2020, May 2021, http://insecurityinsight.org/wp-content/uploads/2021/05/2020-Aid-Workers-Kidnapped.pdf.

Un nouvel environnement en matière de sécurité

Dans les années 1990, les incidents de sécurité pour lesquels il nous était possible de démontrer qu’une partie avait délibérément ciblé des acteurs humanitaires demeuraient relativement exceptionnels^[4]Jessica Alexander and Ben Parker, “Then and now: 25 years of aid worker (in)security”, The New Humanitarian, 25 February 2021, … Continue reading. Les incidents graves étaient principalement dus à des malentendus, des erreurs – notamment d’appréciation –, des négligences, des initiatives individuelles ou des problèmes dans les voies hiérarchiques. Il était possible de décortiquer un incident donné, d’en tirer des enseignements, puis de procéder à des corrections et à des adaptations. Foncièrement, il existait un certain consensus sur le fait que, même au cœur d’un conflit, les civils devaient être tenus hors des hostilités, et que les acteurs de l’assistance pouvaient légitimement les aider. Malgré des accusations de parti pris politiques ou d’intentions cachées, il nous était généralement possible de trouver un terrain d’entente et de jouir d’un niveau raisonnable d’acceptation, tout du moins de tolérance et de sécurité.

Historiquement, les stratégies d’acceptation servaient à cibler une catégorie spécifique de problèmes découlant principalement de divergences d’interprétation des intentions humanitaires, de suspicions de partialité politique, et d’affiliations douteuses. Toutes ces stratégies présupposent qu’il est possible d’atteindre une certaine « île du consensus^[5]Gabriella Blum, Islands of Agreement: Managing Enduring Armed Rivalries, Harvard University Press, 2007. » en dépit de divergences et de défiances profondes.

Dans certains contextes, le paysage du risque s’est ainsi considérablement transformé. Nous observons désormais des incidents graves perpétrés par des acteurs qui ont inclus les organisations humanitaires sur leur liste de cibles légitimes, en tant que butins de guerre symboliques^[6]Gilles Carbonnier, “Humanitarians as targets of violence?”, Global Challenges, no. 5, April 2019, https://globalchallenges.ch/issue/5/humanitarians-as-targets-of-violence ou comme pions dans une lutte de pouvoir idéologico-politique. En Afghanistan, par exemple, des membres du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) ont été directement pris pour cibles à trois reprises depuis 2016, forçant l’organisation à réduire sa présence dans le pays. Au cours de l’un de ces incidents, une physiothérapeute a été tuée par un patient qui venait recevoir des soins à Mazar-i-Sharif. Lors d’un autre incident, six collaborateurs (nationaux) ont été tués dans le nord du pays au cours d’une mission d’assistance. En 2018, au Nigeria, deux sage-femmes travaillant pour le CICR ont été exécutées par une faction de Boko Haram, qui a ensuite déclaré : « les sage-femmes musulmanes ont été tuées, car elles avaient renoncé à leur foi dès qu’elles avaient choisi de travailler avec la Croix-Rouge^[7]BBC News, 16 October 2018. ». En 2020, à Kaboul, vingt-quatre personnes ont été tuées lorsque des hommes armés ont pénétré dans une maternité de Médecins Sans Frontières^[8]BBC News, 16 June 2020. (MSF). Les auteurs des tueries auraient filmé l’opération et utilisé les vidéos pour lancer une campagne de levée de fonds au Moyen-Orient. Dans ces exemples, l’« île humanitaire », aussi petite qu’elle ait été auparavant, est complètement rejetée, et l’acceptation perd ainsi toute signification.

« Nous observons désormais des incidents graves perpétrés par des acteurs qui ont inclus les organisations humanitaires sur leur liste de cibles légitimes. »

Des remèdes anciens à des problèmes nouveaux

À l’heure actuelle, la réponse du secteur met largement en avant la nécessité de renforcer l’acceptation en élaborant des stratégies d’accès de plus en plus sophistiquées, en convenant de normes à appliquer, de bonnes pratiques à mettre en œuvre en intégrant des politiques institutionnelles complètes et en palliant les défauts de qualité dans la programmation^[9]Adele Harmer, Abby Stoddard and Katherine Haver, Safety and security for national humanitarian workers, Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, 2011, … Continue reading. Toutefois, la plupart de ces solutions relèvent des mêmes mantras, articulés autour d’un ensemble de réponses plus ou moins standardisées :

• la proximité avec les victimes et les communautés;
• le dialogue prolongé avec toutes les parties au conflit;
• la compréhension profonde des dynamiques du conflit et la sensibilité envers les cultures locales;
• le plaidoyer et la communication à grande échelle;
• les approches respectant la neutralité, l’impartialité et l’indépendance;
• les politiques d’inclusivité et la localisation de l’aide;
• la programmation «intelligente ».

Partir du principe que les problèmes de sécurité peuvent être résolus avec des meilleures pratiques et des réformes intelligentes se fonde parfois sur un rapport de causalité erroné^[10]Rolf Dobelli, The Art of Thinking Clearly, Harper, 2014. ; l’hypothèse sous-jacente étant que les problèmes d’acceptation et de sécurité sont dus essentiellement aux erreurs de l’organisation humanitaire elle-même. La motivation d’une personne ou d’un groupe pour commettre un acte violent ciblé est attribuée, par exemple, aux liens politiques d’une organisation, à une mauvaise conduite du personnel, à la coopération avec les militaires, à l’ignorance des dynamiques d’un conflit et à l’incapacité globale de fournir des services opportuns et adaptés. Toutefois, ces explications peinent à convaincre, ne serait-ce que pour une seule raison : la violence utilisée est totalement disproportionnée par rapport aux griefs exprimés ou supposés.

Une évaluation insuffisante du contexte et du risque

La littérature sur la sécurité humanitaire insiste souvent sur le fait que les acteurs de l’aide sont rejetés en raison de leur identité, de leurs méfaits ou de leur mauvaise communication. Si cela peut se révéler vrai, cela ne tient néanmoins pas compte de la nécessité d’évaluer les changements dans un écosystème du risque donné, et cela crée l’illusion que les organisations sont en mesure de contrôler leur environnement. Trop souvent, la nature idiosyncrasique de l’environnement de travail est mal interprétée, mal comprise, voire ignorée. En raison de la prolifération et de la fragmentation des groupes armés dans certains contextes, par exemple en Libye, au Soudan ou en Afghanistan, le nombre de factions impliquées rend, à lui seul, le dialogue opérationnel complet pratiquement impossible^[11]Le Comité international de la Croix-Rouge a identifié 660 différents groupes armés qui influencent la vie de plus de 150 millions de personnes dans le monde. Dans 44 % des pays soumis à un … Continue reading.

Certaines transformations plus fondamentales mènent à des modifications des environnements externes, parmi lesquelles l’absence de distinction entre violence criminelle et politique : afin d’assurer la poursuite de leurs opérations et de leur existence, les groupes armés motivés idéologiquement peuvent s’allier à des groupes de criminalité organisée ou avoir eux-mêmes recours à l’extorsion, au trafic ou à des stratégies prédatrices. Il en va de même de la radicalisation idéologique ou religieuse : la pensée radicale, en particulier le rejet des valeurs et de la culture occidentales attribuées au geste humanitaire, élimine toute possibilité de compromis et de recherche d’un terrain d’entente, considérée comme allant à l’encontre du récit de rébellion.

Les incidents de sécurité mentionnés précédemment sont l’expression d’une confrontation profonde des idéologies et des raisons d’être. En raison des principes fondateurs diamétralement opposés du geste de l’assistance humanitaire et des acteurs radicaux violents, les perspectives opérationnelles sont irréconciliables. Cela indique un rejet radical du geste humanitaire en soi. Ici, l’amélioration des normes en matière de « bonnes pratiques » ne suffit pas à obtenir les résultats escomptés et à garantir la poursuite des opérations, ni bien entendu à assurer des conditions de sécurité acceptables.

S’appuyer sur les acteurs locaux

Selon certains experts, convaincus que l’intérêt de la communauté locale affectée peut permettre d’obtenir l’acceptation générale et de contourner les négociations directes avec des acteurs hostiles ou réticents, la solution réside dans la capacité des intervenants humanitaires à s’assurer l’appui de cette même communauté^[12]Shaun Bickley, Personal Safety & Security Handbook, CARE International, 2014, https://www.care.org.au/wp-content/uploads/2014/12/CI-Personal-Safety-and-Security-Handbook-2014.pdf ; Adelicia … Continue reading. Toutefois, le postulat traditionnel selon lequel la population dans le besoin parviendra toujours à persuader les groupes ou les autorités étatiques de maintenir un espace pour les acteurs humanitaires ne semble plus se vérifier partout.

L’acceptation de certaines communautés et la protection qu’elles peuvent offrir se révèlent souvent faibles, notamment en raison des pressions qu’elles subissent et des menaces de rétorsion pour avoir accepté une aide externe. Dans de nombreux contextes (par exemple en Afghanistan, au Mali ou au Niger), les leaders traditionnels et modérés ont vu leur statut et leur influence s’effondrer, si bien que certaines communautés sont ciblées par les gouvernements et milices locaux ou d’autres groupes armés tels que les gangs criminels. Dans ces situations, la capacité des communautés à intercéder auprès des groupes radicalisés ne facilite pas l’acceptation, mais, au contraire, la compromet. Ici, la société civile et la population locale sont malheureusement parties à la confrontation violente et non pas totalement isolées de celle-ci. Les organisations humanitaires, en dépit de leurs réels efforts pour rester à l’écart des controverses, sont pleinement immergées dans ces environnements : loin d’être des corps étrangers amorphes, elles font d’une certaine manière partie de la société civile. Si les communautés sont prises pour cibles, les acteurs humanitaires peuvent l’être aussi. En outre, certaines recherches universitaires^[13]Amanda Murdie and Craig S.Stapley, “Why target the ‘good guys’? The determinants of terrorism against NGOs”, International Interactions, vol. 40, no. 1, 18 February 2014, pp. 79–102. suggèrent que la concurrence perçue entre les acteurs humanitaires et les groupes violents pour le contrôle de la population locale peut donner lieu à des actions hostiles.

Opérer sans acceptation

Depuis les origines, les acteurs humanitaires ont été dans l’obligation d’interagir avec des États ou des organisations menant des actions violentes dans des sociétés divisées et polarisées et qui remettaient en cause leur présence ou leurs activités. Il faut reconnaître que même les organisations neutres et indépendantes perturbent de facto les dynamiques des conflits et contrarient ainsi les idéologies politiques ou les plans militaires. En 2016, à Urum al-Kubra (Gouvernorat d’Alep occidental, en Syrie), un convoi des Nations unies et du Croissant-Rouge arabe syrien a été visé par un raid aérien qui a tué au moins quatorze travailleurs humanitaires, et en a blessé au moins quinze autres. La frappe a également détruit dix-sept camions contenant de la nourriture, des médicaments, des vêtements pour enfants et d’autres biens destinés aux familles du Gouvernorat^[14]ICRC Casebook, Syria, the battle for Aleppo…, op. cit.. Il était assez évident que cette opération, parfaitement justifiée sur le plan humanitaire, contrecarrait les plans des assaillants. Cet exemple illustre le fait qu’il devient de plus en plus difficile et dangereux d’aider des personnes à rester lorsque d’autres veulent les chasser, de nourrir des familles que d’autres veulent voir mourir de faim, de soigner des blessés que d’autres préféreraient voir morts, ou d’aider des personnes assiégées alors que l’on veut soumettre des lieux de résistance.

Quelle que soit l’intention de l’action humanitaire, l’interférence (intentionnelle ou non) avec des objectifs militaires, politiques, criminels voire messianiques représente un risque qui augmente en fonction de la radicalité des uns et des autres. Ce constat n’est pas nouveau, mais au fil des années les organisations ont développé des stratégies permettant d’étendre le dialogue avec une multitude de protagonistes. Ainsi, le contact étroit et prolongé avec des penseurs radicaux et des acteurs d’influence a permis d’obtenir des garanties de sécurité et de forger un espace de travail fragile mais acceptable. Certains États ou groupes armés radicalisés, même lorsqu’ils sont isolés et en apparence farouchement indépendants, sont en réalité soutenus, financés et protégés par des tiers qui les utilisent par procuration, de manière stratégique, pour servir leurs propres objectifs politiques. Les commanditaires et mentors des groupes armés ou des régimes autoritaires qui ont fait preuve de leur violent rejet de l’action fondée sur les principes humanitaires doivent constituer une des principales cibles des efforts de diplomatie et de plaidoyer humanitaires, et ceux qui commettent les attaques ciblées doivent répondre de leurs actes. Cependant, la configuration actuelle de la « nébuleuse » djihadiste, par exemple, a limité la possibilité de s’appuyer sur ces canaux pour obtenir un permis « politique » d’opérer. Le fait que cette nébuleuse, parfois fractionnée, s’étende sur plusieurs territoires nationaux n’a fait que compliquer toutes les tentatives d’établir un dialogue coordonné garantissant des résultats fiables.

Pour l’avenir

Philosophiquement, l’acceptation est au cœur de l’acte humanitaire, surtout pour un partisan, comme moi, de l’approche traditionnelle fondée sur une relation privilégiée avec tous les protagonistes et pas seulement les personnes affectées. Elle définit les raisons qu’ont les humanitaires de se trouver là et pourquoi leur rôle va plus loin que celui de simples prestataires de services. L’action humanitaire est avant tout l’occasion de discuter des comportements des acteurs de la violence envers ceux et celles qui doivent être protégés et assistés.

« Si l’acceptation est incertaine, ou refusée, il sera peut-être nécessaire pour les organisations, dans certains contextes particuliers, de revoir fondamentalement leurs stratégies. »

Malheureusement, de nombreux signes semblent indiquer que nous vivons des situations pour lesquelles les méthodes retenues jusqu’ici ont un effet limité. Si l’acceptation est incertaine, ou refusée, il sera peut-être nécessaire pour les organisations, dans certains contextes particuliers, de revoir fondamentalement leurs stratégies. Parmi les différentes options possibles, et sans prétendre à se substituer à une approche classique, les idées suivantes pourraient représenter des pistes de réflexion :

L’inversion de l’accès

Faciliter l’accès des populations affectées aux acteurs humanitaires, plutôt que l’accès des acteurs humanitaires aux bénéficiaires.

La dématérialisation de l’aide

Privilégier la dématérialisation de l’aide, par exemple via les transferts en espèce (cash transfer) et les solutions similaires. Tout en sachant que ces méthodes peuvent avoir des effets indésirables (risques d’inflation, mauvais ciblage, détournements, etc.), elles ont toutefois l’avantage de minimiser l’exposition physique des acteurs humanitaires.

Le renforcement de la proximité numérique

En l’absence de proximité physique, les outils de communication numérique ainsi que des outils tels que la télédétection ou le suivi à distance peuvent combler les désavantages^[15]Tina Bouffet and Massimo Marelli, “The price of virtual proximity: How humanitarian organizations’ digital trails can put people at risk”, Humanitarian law and policy Blog, 7 December 2018, … Continue reading.

La conservation d’une empreinte minimale sur le terrain

Lorsqu’il est impossible d’assurer une pleine acceptation, la transparence devient un handicap. Opérer en toute discrétion, via des canaux informels et des intermédiaires, peut permettre d’obtenir des résultats concrets (avec le risque toutefois de créer des soupçons en cas d’exposition de cette stratégie).

Peser sur les donneurs d’ordre et leurs complices

Les commanditaires et mentors des groupes armés ou des régimes autoritaires doivent être les principales cibles des efforts de diplomatie et de plaidoyer humanitaires auprès des États. Ceux qui commettent ou facilitent des attaques ciblées contre les acteurs de l’aide doivent, quant à eux, répondre de leurs actes. Les organisations humanitaires devraient sérieusement envisager de mobiliser les mécanismes juridiques visant la poursuite en justice des auteurs et commanditaires de violences en tant que réponse collective pour réduire l’impunité. Il faut néanmoins avoir conscience que cette option peut exposer les personnels sur le terrain – tout comme le fait de se taire pour obtenir l’accès à des populations en danger. C’est là un dilemme ancien et connu qui, j’en suis conscient, exigerait de bien apprécier l’équilibre bénéfices-risques.

Le transfert aux autres acteurs

Les acteurs humanitaires sont liés par un cadre éthique robuste qui limite le choix de leurs actions. En cas de situation désespérée, et si une intervention fondée sur les principes est impossible, il conviendra alors d’avoir l’humilité de passer le témoin à d’autres intervenants. Les acteurs humanitaires ne jouissent en réalité d’aucun droit légal à intervenir, et ils ne sauraient revendiquer le monopole dans la réponse aux personnes dans le besoin s’ils ne peuvent plus agir selon leurs modalités. Le droit à la protection et à l’assistance ne saurait se résumer à une catégorie spécifique d’acteurs, en particulier lorsqu’ils ne sont pas ou plus en mesure d’intervenir.

Ces différentes options, si elles sont par nature imparfaites et largement insatisfaisantes à long terme, peuvent toutefois permettre, dans une certaine mesure, de continuer à agir dans les environnements violents et hostiles comme ceux que nous avons évoqués. Chaque option est ad hoc, et dépend du contexte politique et opérationnel. La question fondamentale est de savoir comment les acteurs humanitaires peuvent se réinventer afin de poursuivre la mission qu’ils ont endossée sans être tués, kidnappés, blessés ou gravement entravés dans leurs activités. Si, en raison du contexte, les risques s’avèrent particulièrement élevés et donc ingérables, leur choix s’opérera entre maintenir leur présence au prix de conséquences majeures, ou se retirer et reconnaître un état d’impuissance. Le refus d’admettre cet état de fait pourrait pousser certains acteurs, comme l’a remarquablement formulé Fabrice Weissman, à « faire des agents humanitaires des martyres, à l’instar de ce qui a lieu actuellement dans le secteur plus large de l’aide^[16]Fabrice Weissman, “Dying to help: A drift towards humanitarian martyrdom”, The New Humanitarian, 26 November 2020, … Continue reading ». L’héroïsation de l’humanitaire ne servira d’aucune manière les personnes qui attendent son renfort.

Cet article constitue une version révisée d’un texte publié par le Global Interagency Security Forum (GISF) dans Achieving safe operations through acceptance: challenges and opportunities for security risk management (2021).

L’auteur souhaite remercier Maarten Merkelbach pour sa contribution au présent article.

Traduit de l’anglais par Anna Brun

ISBN de l’article (HTML) : 978-2-37704-947-9